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澳大利亚先进的环境保护经验以及对我们的启示
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  为学习国外环境保护先进经验和技术,推动厦门市海湾型生态城市建设,进一步提高政协参政议政能力,在促进厦门环境优化和新一轮跨越式发展方面发挥更大作用,厦门市政协于8月31日至9月19日组织了赴澳大利亚"城市环境管理与生态保护"培训项目。笔者有幸参加了学习培训,受益匪浅。

  一、培训考察情况

  这次在澳大利亚培训的主要内容有:澳大利亚环境问题综述、可持续发展和环境质量状况报告、空气和水质量控制经验、先进的环境保护技术、环境规划和景观设计、环境教育及可持续发展、非政府组织在环境决策和政治体制中的作用等。培训期间,主要拜访了昆士兰州环境保护局、昆士兰大学昆士兰科技大学、格里菲思大学等高等院校,以及昆士兰自然保护区委员会、昆士兰国家公园协会等非政府组织,并重点考察了悉尼蓝山自然保护区等生态环境保护情况,分别与澳洲专家和相关人员进行了认真座谈、交流与探讨。

  二、澳大利亚值得我们学习借鉴的若干先进经验

  (一)健全完善的环境法制体系

  健全法制、严格执法是保护环境的基础和重要保证。澳大利亚是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。目前,澳大利亚已经建立起了十分完善的环境保护法律法规体系。澳大利亚环境立法主要分为联邦和州两级,联邦政府只负责有限范围内的环境保护活动,环境保护工作主要由各州负责。澳大利亚联邦先后出台了《海洋石油污染法》、《大陆架(生物自然资源)法》、《环境保护(拟议影响)法》、《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》、《国家公园和野生生物保育法》、《臭氧层保护法》、《资源评价委员会法》和《全国环境保护委员会法》等50多部环境法律法规,还有《清洁空气法规》等20多部行政法规;在州层次上,涉及环境保护的法律法规则多达百余部,其中维多利亚州出台了《环境保护法》、新南威尔士州出台了《环境犯罪和惩罚法》等几十部地方环境法规,在环境污染控制方面起到了重要作用(新南威尔士州和维多利亚州拥有全国70%左右的工业企业)。

  澳大利亚环境成文法主要有环境规划和污染控制、保护自然遗迹和人文遗迹、开发利用和管理自然资源、相关法规和刑事法律中有关环境保护的规定等四大类。其主要特点:一是注重预防,有关排污许可证、环境影响评价、污染企业自我监控、矿山生态恢复等预防措施的内容占法律条款的绝大多数。二是法律条款很细、可操作性很强,如排污收费法规条款多达百余条,从收费的种类、标准、单位、计算公式到最大排污允许量、交费流程、费用减免等,都规定得十分详细,既避免了执法的随意性,减少了执法过程中的摩擦,又提高了执法的公正性和秉公执法的权威性。三是处罚面广且处罚严厉,在澳大利亚,不论是个人、企业,还是政府机构,只要违反了环保法律法规,都要受到严厉惩罚,如对法人可以判处100万澳元的罚金,对自然人可判处25万澳元罚金,对直接犯罪人可判处高达7年的有期徒刑;在昆士兰州北部地区,有俩人曾因砍伐20多棵树而被判十多年徒刑;去年澳大利亚遭遇百年不遇的大旱,一些地方终年滴雨未下,许多城市都出台了严厉的节水措施,在时间上严格限制洗车、浇草坪等耗水性活动,任何人违反,都要受到处罚。四是鼓励公众参与,所有单位和个人都有权对排污者的违法行为提起诉讼,不管其利益是否受到直接损害,因此企业会自觉遵法守法,不敢越雷池一步。五是重视运用经济手段,政府在节约资源、能源、保护生态环境等方面还制定了一系列积极的鼓励措施,如,为节约能源和减轻机动车造成的大气污染,政府鼓励机动车的动力由燃油改造成燃气,改造每辆车大约需要3000-4000澳元的费用,政府则给予每辆车1000澳元的补助;为抗击澳大利亚100年来最严重的干旱,解决城市缺水这个突出问题,昆士兰州州长在致市民的一封信中,鼓励居民实施明智的家庭节水方案,并公布相关网站www.nrm.qld.gov.au,在这个网站上可以查到相关的节水措施,帮助居民购买和在家里安装水罐、中水系统、双重冲水马桶、节水洗衣机和淋浴头等,取得了明显的成效。

  在澳大利亚,环境法主要通过行政执法、法院司法予以实施。严格执法监督是保护环境的重要保证。在澳大利亚,主要由州级地方政府负责环境法的实施。目前,联邦和各州都有负责实施环境法的行政机构,如计划、环保、林业、土地等部门和各种专门委员会,其中环保部门的作用较大。

  健全的环保机构、充足的人员编制和环保资金投入是澳大利亚环境保护法律法规得以顺利实施的重要保证。澳大利亚在联邦政府、州政府和地方政府三个层次都设有专门的环保机构。澳大利亚联邦环境与遗产部有500名工作人员,各州环境部门的工作人员都在1000人以上。近年来,澳大利亚每年的环境保护投资都超过85亿美元,约占GDP的1.6%。维多利亚州环保局每年的经费预算为3200万美元,其中大部分来源于州政府拨款,一部分来源于排污收费。为了确保环境法的严格执行,澳大利亚在强化环境监督管理的基础上,各州都在环保局组建了人数不少的"环保警察"(SEPP)。如维多利亚州就有120名,占环保局总人数的1/3,该州环保局的工作人员多数具有当过环保警察的经历。环保警察身着统一制服,佩带鲜明臂章,专司环境执法工作,具有很大权威。

  澳大利亚有联邦和州两个法院系统,依照各自的法律行使审判权。以法院为中心的司法诉讼是实施环境法的一个重要方面。为了及时处理日益增多的环境纠纷、提高效率,一些州还成立了专门的环境法庭,从司法诉讼方面加强环境法的实施。在维多利亚州,环保局每年都要向法院起诉40-50起损害环境的案件。此外,单位、公民和非政府组织对于环境法的实施也起到了十分重要的作用。

  (二)以公众参与为基础的人与自然和谐发展

  以人为本、公众参与、人与自然和谐发展是澳大利亚非常鲜明的特色。在澳大利亚,令人感受最深的是这里湛蓝的天空、清洁的空气、清彻的海域和优美的环境。悉尼、墨尔本、布里斯班等主要城市多次被授予"联合国人居奖",被认为是世界上最适合人类居住的城市之一。

  在市政规划和环境建设方面,澳大利亚十分强调以人为本、注重人居环境质量和保留历史文物古迹遗迹。对于每一个旧建筑,无论是公共设施还是私人住宅,都必须保留外表墙体,只允许在里面翻新或装修。为提高城市品位和提升人居环境质量,每个城市都建有大量的敞开式的公园和绿地,并配套建设相当数量的造型各异、惬意雅致的雕塑,使人流连忘返。澳大利亚首都堪培拉的绿化面积占城市总面积的85%,人均占有绿地70多平方米,整个城市如同一个大花园;墨尔本市有400多处大型公园、绿地;布里斯班市建有大小公园160多处。除城市中心外,澳大利亚的房屋建筑几乎淹没在丛林中,构成了红砖绿树相互辉映、鸟语花香环绕、人与自然和谐共处的田园诗般的壮丽景观。

  提高全民的环境意识是做好环境保护的基础。澳大利亚优美的环境,得益于政府对环境保护的重视,得益于公众具有强烈而自觉的环境保护意识。国家把环境保护教育贯穿于学校教育、家庭教育、公民教育的全过程,人们可以从多种渠道、多个层次受到良好的环境教育,因此公众有很强的环境意识和环保理念,不仅能自觉遵守环保法律法规,而且还积极主动参与环境监督管理。在澳大利亚,一些环保组织、学校、生产企业、环保志愿者等在公园等经常在公共场所举办环保宣传活动。通过丰富多彩的环保宣传活动告诉公众有关环境保护的法律法规、科学知识,以及公民在保护环境方面的责任、权利和义务,大力宣传环保产品,倡导绿色生产、绿色消费。不少城市都建有由非政府组织发起、政府支持、企业赞助的环保公园。这些公园既是科普教育基地,又是环保教育基地和人们休闲的好去处。在公众场合尤其是旅游胜地,人们做到了"除了脚印,什么都不留下;除了杂物,什么都不带走。"使环境保护成为一种习惯和风尚。在著名的企鹅岛,数以千计的游客在持续两、三个小时的观看中,都能自觉遵守政府相关规定,默默观看企鹅归巢,没有发生大声喧哗和使用闪光灯照相的现象。在昆士兰大学我们看到,为了让一只小鸟安静孵卵,小鸟的周围被围栏围了起来,以防止人类活动的侵扰。在这里,人与自然的和谐相处已得到充分体现。

  堪培拉"无垃圾城市"(NO WASTE)计划的推进,也是建立在广大居民积极参与的基础之上。从1996年开始的10年中,堪培拉的废弃物资源回收率从42%上升到了70%多,目标是2010年不再填埋垃圾,实现全部垃圾的回收和利用。在计划实施的每一个阶段,政府有关机构都通过印发宣传资料和讲座等形式,告诉居民应该如何做,尤其是在大中小学校开展环境保护宣传和教育。环保部门还开办了"无垃圾城市"计划教育中心,为居民免费提供垃圾回收再利用的知识和技术,引导广大居民自觉参加到这项计划中来。同时采取多种促进资源回收利用措施,如废弃物回收中心设置资源分类回收点或废旧物资交换场地,便于居民投放大件垃圾、废气罐、轮胎等。

  (三)充分发挥非政府组织在环境保护事业中的重要作用

  金融机构及工商业非政府组织将环境影响评价纳入经济发展评估体系,对澳大利亚的环境保护起到了巨大推动作用。很多大型金融机构采用环境会计审计制度(ENVIRONMENT ACOUNTING SYSTEM),对新建、已建企业进行评估,既不单纯进行财务收支情况的审计,还将其资源消耗情况、环境污染状况纳入企业经济发展评估体系以促使企业调整管理和生产工艺,尽可能减少环境污染和资源消耗。基金会(如澳大利亚养老保险基金体系)、银行等金融投资机构也对企业环境问题高度关注。将企业的环境影响纳入经济评价体系,将水体污染、生物多样性破坏及环境影响评价纳入国家经济发展评价体系,是澳大利亚未来环保事业的发展方向。尽管采用环境评估可能会在短期减少企业的经济效益,却可以为企业树立良好的市场形象,进而保证了企业与金融投资的可持续发展和长期收益。尤其是一些企业还通过节省资源、能源获得了经济利润,比如堪培拉一家建筑开发商所建造的BRINDABILLA CIRCUIT大厦在设计和建造时考虑了有利于节水、节电、绿色建筑材料使用、排水生态及土地利用等五个方面,被称为五星级绿色建筑,并被澳大利亚绿色建筑管理委员会认可,为开发商创造了良好的市场前景。

  环境保护法律法规及规划的实施主要通过各种非政府组织实现。澳大利亚政府通过制定详细的环境保护发展规划、环境保护目标,开展涉及各行业、全社会各领域的多样化环保活动或计划,以促进全社会环境保护事业的发展。澳大利亚各大型企业、机构对遵守环境法规都有充分认识,即使是对环境保护意识不强的中小型企业,也可通过包括金融投资机构、行业协会等对其发展有约束的组织落实环保活动,实现环境目标。各州环保机构主要履行监管协调职责;各州非政府组织,包括非政府环境保护组织、各种企业联合组织、民间组织及行业协会等,成为环保计划的主要实施者。

  (四)政府投资与市场运作相结合,促进环境污染有效治理

  政府投资、市场运作是治理环境污染的有效途径。澳大利亚污染治理基本上采取的是政府投资建立集中式污染处理设施,由承包商按市场化运作方式承包经营,把政府的责任和企业的积极性有机结合起来,使政府既承担了治理污染的社会责任,又丢掉了大量运行费用的包袱。同时,集中治理环境污染,一方面减轻了企业分散治理的负担,另一方面也便于政府对污染治理的监督和管理。

  鼓励企业参与环保产业的开发,是澳大利亚政府发动全民参与生态环境保护和建设的成功做法。澳大利亚政府对从事环保事业的企业在税收、设施等方面给予优惠,吸引更多的企业投资环保产业。堪培拉市有近80家企业从事垃圾收集、分类和填埋工作,每年创造1000多万美元的产值。政府还与商业企业合作,推出了"生态商业"计划,鼓励商业企业减少水、电、汽等资源的使用。

  (五)通过发展循环经济促进社会及生态环境的可持续发展

  虽然澳大利亚国土辽阔、自然资源丰富,但仍十分重视生态环境保护,走可持续发展之路,特别是注重发展循环经济带来的更广阔的发展前景。

  澳大利亚政府每年投入大量资金用于污水和垃圾处理。如约有150万人口的布里斯班市,建有14个污水处理厂,对生活、工业废水经过层层处理,尽量做到循环利用,即便是排入大海的废水也要进行无害化处理。保持了澳大利亚海滩和洁净的海水。

  在公园里还到处可见用循环水浇灌绿地的标志牌。在布里斯班的污水处理厂,处理后的水除部分排放外,相当量的出水都循环用于BP公司(无污染汽油公司)的生产用水,从而节省了大量的水资源。悉尼市积极实施城市固体废弃物VR-3R项目,通过投资7000多万元建设资源回收利用设施,将减少城市生活垃圾量的80%,实现每年可回收利用资源17000吨。

  澳大利亚还积极开发太阳能、风能等新型环保能源。在堪培拉,到处可见成排的玻璃厂房,利用阳光制成的敏化光伏电池,应用于工业生产和家庭日用。悉尼奥运村是世界上最大的太阳能社区,其太阳能设施每年能产生100万千瓦小时的电能,相当于一个小型发电所的发电量。

  三、关于加强厦门市环境保护工作的建议

  与澳大利亚相比,我国是一个人口众多而自然资源又相对短缺、相对落后、又亟待发展的国家。如何保持经济和社会的全面、协调和可持续的发展,是党的十六届四中全会对各级政府加强环境保护工作提出的新的要求。澳大利亚城市环境管理和生态环境保护的一些经验和做法,对厦门市在"十一五"期间建设资源节约型和环境友好型城市具有一定的借鉴意义。我们应当学习借鉴国外的成功经验,以科学发展观为指导,以新思维、新高度、新举措、创造性地全面开展环境保护工作,不断提高和改善环境质量,为推进我市新一轮跨越式发展,建设海湾型生态文明城市和海峡西岸经济区中心城市奠定基础。

  (一)倡导文明,发挥优势,全面推进生态文明城市建设

  进入21世纪,人类站到了一个新的历史转折点。未来的世界将会怎样,完全取决于人类对待自然的态度和行动,而真正的答案只有一个:"谁毁坏了生态,谁就失去了家园;谁保护好环境,谁就赢得了未来。"澳大利亚生态环境保护和建设的成功经验给我们树立了良好的范例。与其他发达国家显著不同的是,澳大利亚没有走工业文明"短、平、快"之路,而是走出了一条以丰富的自然资源为基础、与生态承载力相适应、农畜牧业高度发达的独具特色的经济发展道路。因此,在许多国家反思"先污染、后治理"教训的时候,澳大利亚却以得天独厚的优质的农畜牧业产品在世界独占鳌头,使澳大利亚的经济始终位于世界的前列。我们是否应该从中得到一些启示呢?也许有人说澳大利亚是"天生丽质"的一方净土,但从另一方面来讲,到了21世纪初还能保持住这一方净土,的确是澳大利亚人对于全球环境、乃至全球生态文明的贡献。实践证明,21世纪的竞争将是优美环境的竞争、生态文明的竞争,人类将通过文明竞争,实现全世界的"共赢"与和谐发展。厦门经济的飞速发展也是得益于优美的环境。良好的生态环境是厦门固有的特色,必须持续保持;严格的环境保护是厦门传统的优势,必须不断发扬;温馨优美的家园是厦门城市的资本、市民的自豪,必须格外珍惜。面临生态环境危机的严峻挑战,我们必须站在可持续发展的角度、从人类文明进步的高度,正确认识和处理好发展经济与保护环境、当前与长远、局部与全局的关系,坚持"生态立市、文明兴市、保护优先、科学发展"的基本方针,立足厦门的生态环境优势,以生态文明城市建设为切入点,全面贯彻和落实科学发展观,把生态优势变为经济优势,把环境优势变为发展优势。通过倡导生态文明,努力构建人与人和睦相处、人类与自然和谐发展的文明社会,为海峡两岸繁荣进步与和平统一做出贡献。

  (二)提高认识,转变观念,构建资源节约型、环境友好型社会

  "十一五"期间,我市经济总量将再翻一番,资源、能源消耗总量持续增长,而污染物排放总量必须削减10%,单位国内生产总值能源消耗必须比"十五"期末降低20%,资源环境面临的压力越来越大。我们必须提高认识,面对我市资源环境形势的严峻性,借鉴澳大利亚的成功经验,加快实现"三个历史性"转变:即实现从重经济增长轻生态环境保护转变为生态保护与经济增长并重;从生态环境保护滞后于经济发展转变为生态环境保护与经济发展同步;从主要用行政办法保护生态环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决生态环境问题。这就要求我们要以科学的发展观为指导,构建资源节约型、环境友好型社会。也就是在社会经济发展过程中,以生态承载力为基础、以自然规律为准则,建立一种低消耗的生产体系、适度消费的生活体系、持续循环的资源环境体系、稳定高效的经济体系、不断创新的技术体系、开放有序的贸易金融体系、注重社会公平的分配体系和开明进步的社会主义民主体系,实现以最小的资源环境代价谋求经济社会最大限度的发展,以最小的社会、经济成本保护资源和环境,创建一流的生态环境和生活质量,实现经济、社会与资源环境的全面、协调、可持续发展。

  (三)突出重点,公众参与,解决突出的水资源制约问题

  我市与澳大利亚城市不同之处在于澳大利亚资源丰富而我市资源贫乏,相似之处在于都存在水资源短缺问题。在水资源节约和综合利用方面,澳大利亚采取了一系列法律、行政、经济、公众参与等手段综合并用的做法,取得了明显的效果,值得我们学习借鉴。厦门市是淡水资源十分匮乏的海滨城市,人均水资源占有量906立方米,约为全国人均水资源量的40%,福建省人均水资源量的25%、世界人均水资源量的10%,且城区供水系统的原水80%依赖九龙江流域供水。因此建议,继续与漳州环保部门联合展开对九龙江北溪饮水水源地"三联合"行动(联合巡查、联合监测、联合治理),尽快促使省政府建立九龙江流域交接断面污染物排放总量经济互补机制和生态补偿跟踪机制。完成北溪引水渠综合整治、坂头水库上游许庄搬迁和右干渠明改暗工程,拆除保护区内所有排污口、违法建筑和畜禽养殖场,保证我市饮用水源地的水质达标率达到100%。同时,认真贯彻执行《厦门市城市供水节水条例》、《关于进一步开展创建节水型城市活动的通知》、《关于推行节水型生活用水器具的若干意见》等法规政策。市、区人民政府应当鼓励和扶持对污水、再生水、海水以及雨水等的开发、利用,促进再生水利用管网和配套设施的建设;应当制定和落实财政补助、费用减免、计划用水指标管理、表彰奖励等政策措施,建立有效节水激励机制。鼓励企事业单位和居民循环用水和使用节水型生活用水器具;已具备再生水使用条件的区域,城市园林绿化、环境卫生、景观设施、洗车等用水应当使用再生水;从事洗浴、游泳、水上娱乐等业务的,应当安装使用节水设施;从事洗车业务的,应当采用低耗水洗车、循环用水洗车设备或者经处理的废水洗车设施设备。以此同时,通过各种形式的宣传教育活动鼓励公众自觉参与节约水资源和水的综合利用活动,形成节水人人有责、浪费可耻的良好社会风气,确保城市供水安全。

  (四)加强立法,严格监管,加强环境执法队伍建设

  自1994年3月八届全国人大第二次会议授予厦门经济特区地方立法权以来,厦门市出台的第一步地方性法规就是《厦门市环境保护条例》,但是时至今日仍然存在生态环境法规体系不完善,可操作性不够强,有法不依、执法不严,违法成本低、守法成本高等现象。因此,要借鉴澳大利亚的环境立法经验,加强我市的生态环境法制建设。一是要完善地方法规政策体系,填补在生态文明建设等方面存在的立法空白;二是强化预防为主的原则,加大运用经济手段加强管理、积极扶持发展环保产业、加强环境宣传教育、充分发挥非政府组织的作用、鼓励公众参与环境监督管理等方面的力度;三是要适时修改现有的法规规章,细化相关条款,增强可操作性,减少执法的随意性;四是要严格执法,任何单位和个人,只要违法,都应受到法律的严厉制裁;五是要加强环境执法队伍建设,不断提高环境执法能力和水平。

  环境保护工作不仅涉及面广、综合性、技术性和专业性强,而且与人民群众的切身利益密切相关。与我国其他城市相比,厦门市的环境质量虽然相对较好,但是环境热点、难点问题仍然很多,随着市民环境意识的提高,对环境质量的要求也越来越高,社会各界也极为关注。而我市的环保系统能力建设远不能满足市委、市政府和市民对环境质量的要求。目前,我市只设立市、区两级环境保护部门,而在乡镇、街道以下的环境保护机构仍是个空白。并且区级环保机构人员相对环保任务来讲还明显不足,尤其是《厦门市环境保护条例(条例)》已经法规赋予环保分局征收排污费的职能,但分局至今缺乏必要的监测设备、车辆等手段,管理手段严重滞后,影响了正常工作的开展,无法很好完成法规赋予的任务。因此建议借鉴澳大利亚的经验,在环境保护机构设置、人员编制以及监测仪器设备等方面予以加强。

  这次的培训考察以及对一些案例的分析思考,对于我们今后开展城市环境管理与生态保护工作具有很好的示范和提示作用,为我们提供了大量可借鉴的成功经验。通过培训学习,不仅学到了环境保护方面的专业知识,增进了中澳人民之间的了解、加深了友谊,同时也开阔了视野、拓宽了思路、提高了认识,确实受益匪浅,收获颇多。大家表示,将在各自的工作中将所学的先进经验和技术学以致用,在本地区、本部门的环境保护工作中,在今后的参政议政工作中予以充分发挥和不断创新提高。(关琰珠)

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